十二屆全國人大常委會第八次會議昨天下午在京舉行,會議繼續審議環境保護法修訂草案(四審稿)和預算法修正案草案(三審稿),刑法、刑事訴訟法有關規定的解釋草案亦同時提請本次常委會會議審議。旨在加強航道建設和保護的航道法草案則是首次提交全國人大常委會審議。
  其中環境保護法的修改被形容為“二十年磨一劍”,此前已歷經兩年三審,並將“修正案草案”改為“修訂草案”。
  針對環境保護領域的突出問題,修訂草案四審稿充實了提高公民環保意識的相關規定,增加了關於劃定生態保護紅線的規定,完善了關於行政強制措施、區域限批制度的規定,擴大了提起環境公益訴訟的主體範圍,加大了對環境違法行為的處罰力度,對大氣污染特別是霧霾治理和應對作出了更有針對性的規定。
  1公益訴訟
  環保公益訴訟主體大幅擴軍
  環境公益訴訟是環境保護法修改中受到較多關註的問題。修正案草案二審稿規定,可提起公益訴訟的主體為中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會,修正案草案在此基礎上擴大到國務院民政部門登記的相關社會組織。
  在征求意見過程中,多數意見認為應當進一步擴大提起公益訴訟的主體範圍。三審稿中,公益訴訟主體由二審時限定的環保聯合會組織調整成“依法在國務院民政部門登記,專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”。四審稿中,環境公益訴訟主體將範圍擴大至“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”,但“從事環境保護公益活動連續五年以上”、“信譽良好”兩個條件保持不變。
  □解讀
  符合條件者至少上百家
  中華環保聯合會督查訴訟部部長馬勇介紹,2013年,中華環保聯合會共開展8起環境公益訴訟,均被法院以“原告主體不適合”為由未予立案。對於四審稿對公益訴訟主體範圍的擴大,馬勇表示,環境保護不是一己私利的問題,它涉及公共利益,所以有更多的組織進入到這個訴訟主體範圍內,是大家樂於見到的。他表示,訴訟主體範圍擴大後,至少上百家公益組織被納入進來。
  馬勇表示,環保法對於公益訴訟主體有了這樣一個規定,可以作為一個依據,但是這個法律規定相對來講不是很明晰。因為,緊跟在“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”後面,還有兩個規定,一個是“從事環境保護公益活動連續五年以上”,另外一個是“信譽良好”。而如何去評判某個環保組織從事環境保護公益活動五年以上,需要有標準。是以註冊時間為準?還是以它正式進入環境公益為準?這個需要細化。另外,第二個方面“信譽良好”,何為信譽良好,也沒有標準。
  馬勇表示,按照我們國家的慣例,這些問題可能會交由最高人民法院出司法解釋。馬勇說,通俗地講,環境保護法是要解決誰可以提起公益訴訟的問題,但是它不能解決怎麼去提起公益訴訟、提起公益訴訟遵循什麼程序的問題。這後面還需要相關配套措施。
  □背景
  環保公益訴訟主體之爭
  2011年,環境保護法正式進入修訂計劃,環保部提交的建議稿提出,“經依法登記的環境保護社會團體、縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門”為環境公益訴訟主體,民間環保組織是主體之一。但2012年8月,環保法修正案草案首次審議時,與“環境公益訴訟”有關的條款並未出現。
  2013年6月,草案二審,“環境公益訴訟”條款回歸,主體卻變為“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”。隨後,環境公益訴訟主體範圍過窄備受指責。
  2013年10月,“依法在國務院民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”出現在環境保護法修正案草案三審稿中。有專家直言:“從(環境公益訴訟主體)範圍來講,三審稿比二審稿收得更緊。”
  環保部統計過,按照三審稿的要求,民政部登記的全國環保組織就24家,刨去植樹造林等不相關的,剩下的就是環保部下屬的,不過十餘家。
  2製裁措施
  地方法規可定按日計罰行為
  有意見提出,應進一步加大對環境違法行為的處罰力度,解決違法成本低的問題,一些地方還建議,環境保護法應當賦予地方性法規更大的行政處罰設定權,以有效製裁環境違法行為。
  修訂草案就此明確,在草案提出的按日計罰規定中的罰款處罰,要依照有關法律法規,按照污染防治設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。地方性法規可以根據環境保護的實際需要,增加按日連續處罰的違法行為的種類。
  □解讀
  環境違法成本不及危害2%
  環保部政策法規司法規處副處長李靜雲曾撰文指出,“守法成本高、違法成本低”是長期困擾環境保護執法的一個大問題,也是環境違法行為拒不改正、環境違法案件頻發、違法企業屢罰屢犯的一個主要原因。在環境保護立法中明確“按日計罰”制度,對持續性環境違法行為按日連續處以罰款,將會對非法偷排、超標排放、逃避監測等“傷天害人”行為給予重拳打擊,切實扭轉環境違法成本低的局面,提高法律的威懾力。
  據統計,我國環境違法成本平均不及環境治理成本的10%,更不及環境危害代價的2%。“守法成本高,違法成本低”,客觀上“鼓勵”了違法者的僥幸心,“打擊”了守法者的積極性,企業往往只需偷排一兩天,“省”下來的治污費用就會遠遠超過其因違法行為而承擔的處罰。守法成本數倍、數十倍地高於違法成本,也使得守法企業生產成本偏高,在市場競爭中“吃虧”。由於現行環境保護法的法定罰款方式單一、數額較低,低額的一次性處罰難以糾正持續性環境違法行為,更不足以震懾、遏制、製裁環境違法行為。
  3霧霾治理
  重點區域實行統一標準
  近年來我國出現了影響區域廣、持續時間長的霧霾天氣,基於社會各界對於大氣污染特別是霧霾治理的關註度和呼聲越來越高,草案四審稿對此作出更有針對性的規定。
  法律委員會經研究,建議在修訂草案已明確政府責任、加大對違法排污的懲罰力度以及加強監督等的基礎上,增加規定:一是在跨行政區域的重點區域、流域聯合防治中實行統一標準。二是國家促進清潔生產和資源循環利用;國務院有關部門和地方各級人民政府應當採取措施,推廣清潔能源的生產和使用。三是縣級以上人民政府建立環境污染公共預警機制,組織制定預警方案;環境受到污染,可能影響公眾健康和環境安全時,依法及時公佈預警信息,啟動應急措施。此外,四審的修訂草案還增加了規定,國家鼓勵和組織環境質量對公眾健康影響的研究,採取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。
  4執法監督
  環境違法嚴重者可拘留
  修訂草案完善行政強制措施,規定企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物,造成或可能造成嚴重污染的,縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門,可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。
  有些常委會成員向環保部提出,目前在環境執法一線的主要是地方環保部門下設的環境監察機構,這些機構是事業單位,法律上沒有明確其執法權限,導致實踐中執法不力,建議明確環境監察機構的法律地位。法律委員會經研究,建議規定:環境保護主管部門委托的環境監察機構,有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。
  草案還增加規定,將企事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案,及時向社會公佈違法者名單,對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留,對有弄虛作假行為的環境監測機構以及環境監測設備和防治污染設施維護、運營機構規定承擔連帶責任。
  公眾與環境研究中心主任馬軍說,給環保部門及其監察部門更多的權限,大家都沒有意見,公眾希望看到他們更有力量,“面對‘蒼蠅’,環保部門可能有能力去處理,但是對於那些真正的‘老虎’,單憑環保部門恐怕還很難去觸碰。”馬軍說,真正造成大的環境問題的,正是各種各樣的“老虎”,在這個問題上,需要社會各界協助環保部門去剋服這些障礙,而不能說“我給了你更多權限,這些事就你自己去乾吧”。馬軍表示,民眾覺得環保部門執法不夠“給力”,背後往往有很多難言之隱和掣肘。“在這方面,可能還是要寄希望於整個大的體系的變革,一個是加強他們的力量;一個是通過訴訟,甚至把環保部門也告上法庭,強制他們去執行,去突破這種掣肘和阻礙。”
  5環保意識
  6月5日擬設環境日
  環境保護法修訂草案增加了對環境保護宣傳和增強公民環保意識的規定,在總則中規定公民應該進行低碳、節儉的生活方式,自覺履行環境保護義務,並將聯合國大會確定的世界環境日寫入,規定每年6月5日為環境日。
  此外草案還增加規定,公民應當遵守環境保護法律法規,配合實施環境保護措施,按照規定對生活廢棄物進行分類放置,減少日常生活對環境造成的損害。
  本版採寫京華時報記者王碩商西  (原標題:6月5日擬設為全國環境日)
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